Agencias de desarrollo local como instrumento de promoción del desarrollo económico local? 

El caso de Argentina y aproximación de la temática en Cuba.

Este artículo ha sido redactado en el marco de becas conjuntas que desarrolla la UIM con la Universidad Nacional de Quilmes de Argentina.

Los autores son: Mg. Yarbredy Vázquez López del Centro de Desarrollo Local y Comunitario y Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (Cuba) y Lic. Silvia Patricia Farías de la Unidad de Gobiernos Locales Universidad Nacional de Quilmes.

Introducción

El desarrollo económico local es un proceso de crecimiento y cambio estructural de la economía de una ciudad o región, en el que se pueden identificar al menos cuatro dimensiones: una económica, manifestada por un sistema productivo que permite a los empresarios locales el uso eficiente de sus recursos, la generación de economías de escala y el aumento de la productividad  en vistas a alcanzar competitividad en los mercados; otra sociocultural, en la cual el sistema de relaciones económicas y sociales, las instituciones locales y los valores sirven de base al proceso de desarrollo; otra política y administrativa, en la que las iniciativas locales crean un entorno local favorable a la producción e impulsan el desarrollo y por último, una dimensión ambiental que busca la sostenibilidad de las acciones llevadas adelante en el territorio entendido éste como soporte material de dicho proceso. Diferentes instituciones multilaterales -Banco Mundial, la Organización de las Naciones Unidas y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- coinciden en plantear que el objetivo del desarrollo local consiste en construir las capacidades institucionales y productivas de un territorio para mejorar su futuro económico y la calidad de vida de sus habitantes.

El enfoque territorial se incorporó en América Latina a partir de la década de 1990 en el marco de un proceso descentralizador impulsado por las políticas neoliberales que vieron en el territorio local un potencial competitivo, cambiando el antiguo paradigma del desarrollo reflejado por el PIB, la productividad, los niveles de industrialización y la tasa de inversión. Simultáneamente, se fueron  adicionando a la agenda tradicional municipal otras cuestiones relacionadas con el cuidado del medio ambiente, el desarrollo social y la promoción económica. Se planteó entonces la necesidad de promover el desarrollo económico local teniendo en cuenta las relaciones económicas, sociales, políticas, culturales y legales establecidas por las redes de actores presentes en cada territorio: los gobiernos locales, las empresas, el gobierno central o regional, los sindicatos, otras organizaciones de la sociedad civil y el sector del conocimiento, entre los más característicos. Estos actores poseen distintos niveles de participación en los instrumentos  empleados para  la promoción del desarrollo local, entre los que se encuentran las agencias de desarrollo local que se constituyeron como una herramienta característica de época.

Las agencias de desarrollo local

Las agencias de desarrollo local son organizaciones de perfil esencialmente técnico que incorporan como misión el desarrollo económico local y la generación de empleo en su ámbito territorial de actuación. Impulsan para ello lazos significativos entre las autoridades públicas y los diversos actores presentes en el mismo, con el fin de obtener consenso y legitimación para las estrategias de desarrollo local o regional.

Quienes se dedican al estudio de las agencias sostienen  que uno de sus factores de éxito es que se adaptan a las necesidades específicas de cada territorio incorporando a la vez tres elementos clave: 1) la asociación entre diferentes agentes que inciden sobre el desarrollo económico ; 2) una visión estratégica del desarrollo; y 3) la movilización y puesta en valor de los recursos locales- humanos, naturales económicos, financieros y técnicos-.A esto se suma su participación como entidades con posibilidad de otorgar créditos localmente, la incorporación de la dimensión de género, la posibilidad de conformar redes internacionales y la actuación como interlocutoras para la cooperación descentralizada. Es necesario dejar en claro que las agencias se crean en un territorio en el que hay construcciones sociales, redes, e incluso relaciones productivas locales -con un tipo específico- previas a su instalación, y  que en ello reside gran parte de su éxito o fracaso.

Algunos autores ponen su foco en las relaciones de los actores que participan del desarrollo territorial y sostienen que es erróneo considerar la innovación y la capacidad de iniciativa por sí mismas como señales de desarrollo y cambio ya que estos pueden estar al servicio de estrategias de conservación del orden existente sin alterar las relaciones sociales ni las condiciones que la preservan, distinguiéndose lógicas y prácticas conservadoras de lógicas y prácticas transformadoras condicionadas por la existencia de actores fuertes y actores débiles movidos por lógicas individuales, comunitarias o públicas.

Las agencias de desarrollo local (en adelante, ADL) se definen entonces como entidades con autonomía propia jurídica y operativa sin fines de lucro que actúan como intermediarias para integrar territorialmente los servicios de desarrollo empresarial para asegurar una oferta territorial de apoyo a la producción para micro, pequeñas y medianas empresas y demás organizaciones de la economía social y la economía informal. Son organizaciones cuya misión es la de diseñar e implementar una estrategia territorial específica para lo cual construyen una agenda de la problemática territorial de la región y buscan soluciones en el marco de un compromiso público-privado. Poseen entonces un carácter mixto, sin fines de lucro, donde los y las protagonistas locales, en forma concertada, organizan las competencias locales para valorar y sacar el mejor uso de los recursos del territorio ,toman decisiones sobre los planes y las iniciativas de desarrollo local y aseguran, al mismo tiempo, las condiciones técnicas para hacerlas viables, con el objetivo de brindar oportunidades de acceso al circuito productivo al conjunto de la población y, en particular, a la más excluida. Son instituciones cada vez más reconocidas para dinamizar los procesos de desarrollo a nivel local. Las distintas definiciones suelen estar ligadas a los diferentes diseños institucionales de las agencias e institutos en los que se inspiran. Algunas definiciones enfatizan el carácter de instituciones intermediarias entre la esfera pública y privada, mientras que otras hacen hincapié en el rol del Estado como impulsor y creador de este tipo de organismos. Se trata de una plataforma que debería generar, desarrollar y aprovechar las ventajas competitivas endógenas de un territorio para dinamizar la productividad y así generar nuevas capacidades y competencias. Las agencias de desarrollo local toman formas diferentes en cada territorio en función de las especificidades locales, la especialización productiva, los recursos naturales y humanos disponibles, el sistema productivo local y la capacidad de aprendizaje/ respuesta local que condicionan, además, sus objetivos y acciones.

Agencias de desarrollo local en Argentina

La concepción de agencia de desarrollo local fue introducida en Argentina en el año 1997 a partir del Plan Estratégico de Córdoba y la creación de éstas fue impulsada por políticas públicas implementadas desde los distintos niveles de gobierno. Desde el Estado Nacional puede mencionarse las acciones llevadas adelante por la Secretaría de Pequeña y Mediana Empresa- SEPyME- que creo 50 agencias de desarrollo productivo en 18 provincias. Como ejemplo representativo de políticas provinciales que promovieron la creación de agencias puede mencionarse la creación del Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense- IDEB-. Las iniciativas municipales fomentaron la creación agencias con la participación de la sociedad civil, las universidades y algunas organizaciones empresariales. Existieron también iniciativas regionales como  la creación de la  Agencia de Desarrollo Regional de Rosario.

Las agencias presentes en el territorio argentino han contado con fuentes de financiamiento mayormente público instrumentadas a través de partidas fijas, recaudaciones impositivas, fondos pertenecientes a las arcas municipales, cuotas societarias y cargas adicionales en la tasa municipal. Como excepción puede mencionarse la situación en la Provincia de Buenos Aires cuyo tribunal de cuentas no permite financiar Organizaciones de la Sociedad Civil- cabe recordar que dicha provincia no posee reconocimiento constitucional de la autonomía municipal-.Respecto de sus funciones, podría decirse que ofrecen servicios empresariales de marcado acento “ofertista”.

Pablo Costamagna y Noemí Saltarelli, en su trabajo “Las Agencias de Desarrollo Local como Promotoras de la Competitividad de las Pymes. Experiencia del Caso Argentino”, plantean que “la Agencia de Desarrollo Local (ADL) se convierte en el instrumento apropiado para poner en valor las políticas necesarias para darle contenido al proceso de desarrollo económico local”. En su diagnóstico sobre las agencias argentinas plantean que una mayor descentralización generó mayores problemas para definir líneas de acción y que la falta de estrategias para su creación se debe a la inexistencia de un esquema de patrón de agencias. Mencionan también las tensiones generadas en los territorios por la existencia de instituciones que responden a dinámicas y perfiles distintos, que no comparten objetivos y que hasta poseen intereses contrapuestos. En general las agencias argentinas se vuelven vulnerables a los cambios políticos, a la falta de sustentabilidad  en el tiempo y de una visión estratégica por  hallarse atadas al funcionario que las conduce.

Por todo lo mencionado sería interesante revisar las experiencias llevadas adelante en otros países de América Latina para evaluar el nivel de autonomía de las agencias y la participación de los actores territoriales para poder pensar así en la construcción de un modelo sustentable en el tiempo.

Trabajo de agencias desde el sector del conocimiento: el caso cubano

Dada la particularidad económica, institucional y social cubana, en la isla no existen instituciones que se reconozcan formalmente como ADLs. Por ello, la experiencia cubana de ADL se encuentra en ciernes. Si bien en Cuba no existen formalmente agencias de desarrollo local pero podría considerarse que hay agencias de facto, o más propiamente, que el trabajo de agencia se encuentra repartido en funciones y acciones entre diferentes instituciones. Las instituciones de la administración central del Estado, las ONGs y las universidades son las claves para entender cómo funcionan.

La Constitución de la República en su artículo 102 reconoce a los niveles subnacionales (provincia y municipio) con la obligación primordial de promover el desarrollo económico y social de su territorio. El artículo 68, por su parte, declara que cada órgano estatal desarrolla ampliamente, dentro del marco de su competencia, la iniciativa encaminada al aprovechamiento de los recursos y posibilidades locales y a la incorporación de las organizaciones de masas y sociales a su actividad. Por tanto, un par de ideas se infieren de la Carta Magna, sentando pauta para el desarrollo local:

Sin que se haga mención al desarrollo local, la promoción de este es una función de los órganos del Estado
Como se mencionan, pero no se definen las competencias de cada nivel de gobierno, la coordinación intranivel, es la vía para la promoción del desarrollo local, en especial a través de la conjugación de los intereses de la sociedad local con los intereses nacionales.

La Constitución cubana fue elaborada en un contexto de cómodos presupuestos nacionales y de la influencia soviética de la planificación centralizada, lo cual marcó la planificación del desarrollo territorial. Se pudiera decir que en el diseño de políticas territoriales primaba el “desarrollo local exógeno” o el desarrollo local sin la participación y gestión del territorio (Mulet Concepción, 2013).Pero la ley no excluye la posibilidad de la asesoría y el trabajo conjunto en la planificación del desarrollo local, si bien prevalece la idea en el marco regulatorio y en la práctica de que este tipo de asesoría no sea un servicio transable que puedan ofrecer las empresas.

En contraste de los demás países latinoamericanos, en la economía cubana predomina la propiedad estatal y se caracteriza por una fuerte centralización institucional y en la dirección de la producción. Por ello las cadenas productivas tienen un sesgo vertical y resultan difíciles de articular relaciones de tipo horizontales, como las que exige el territorio. De manera contemporánea con lo que se teorizaba en el resto de América Latina y Europa, en plena crisis de los noventa en Cuba, los catedráticos y el gobierno a sus distintos niveles reconocieron que en los territorios cubanos una parte considerable de los recursos locales, la infraestructura social y la capacidad organizativa permanecían subutilizados, por lo que movilizarlos para lograr una mayor dinámica de las economías en esta escala era una tarea apremiante.

Con la crisis de los noventa comenzó un largo proceso de reforma económica que permitió la introducción de elementos de mercado, como la formación de joint ventures entre empresas estatales y sus pares extranjeras, el surgimiento de autoempleo y empresas familiares de servicios personales (Trabajo por Cuenta Propia) o la creación de mercados agropecuarios, que suponían un complemento al mercado racionado. La reforma ha tomado un nuevo impulso y profundización en la llamada Actualización del Modelo Económico Cubano. El documento de trabajo de la Actualización –los Lineamientos de la Política Económica y Social- reconoce la importancia estratégica del desarrollo local. Un grupo de acciones y de políticas emanadas de los Lineamientos… ha propiciado la creación de un experimento de descentralización política, económica y de administración pública cuyo primer paso ha sido la desconcentración administrativa en las nuevas provincias de Artemisa y Mayabeque.

Las ONGs apoyan iniciativas de descentralización local en el país y portan financiamiento en programas y proyectos que difícilmente puedan solventar las finanzas locales. Un grupo de agencias de colaboración internacional en el país crean de manera unilateral o conjunta iniciativas para tales empeños como las agencias Cooperación y Desarrollo nacionales, las multilaterales y el sistema de agencias de cooperación de naciones unidas para temáticas específicas.

Tras la creación en 2000 de las Sedes Universitarias Municipales y su transformación en 2009 se insistió en la necesidad de volcar las instituciones académicas municipales a las tareas de la promoción del desarrollo económico de los territorios. En tal sentido el país no solo territorializó la enseñanza superior con la creación de las SUM –campus de facto de la universidades provinciales-, sino que reimpulsaba hacia lo local el modelo de la Triple Hélice de relaciones entre la universidad, la industria y el gobierno. Operativamente docentes destacados de las SUM pasaron hacia estructuras de apoyo en la toma de decisiones en los gobiernos locales tales como los Consejos Técnicos Asesores.

El Gobierno central ha creado también sus propios programas para el fomento del desarrollo local. Es de destacar el Programa de Desarrollo Integral (PDI), impulsado desde el Ministerio de Economía y Planificación y el Instituto Nacional de Planificación Física. El PDI es también una metodología de planificación del desarrollo territorial, en este caso municipal, que apunta a conciliar los intereses nacionales con los del territorio.

Fuera de la academia, un trabajo también de formación de capacidades y asesoría, otro grupo de instituciones resaltan en lo referente al apoyo del fomento del desarrollo local, realizando algunas funciones de agencia, pero sin fines de lucro. Capacitan y acompañan a los municipios y trabajan con el presupuesto nacional y fondos de la colaboración. En el caso cubano 10 centros de investigación y 7 facultades de perfil de ciencias sociales, ingeniería industrial y turismo realizan acciones de capacitación, acompañamiento en Planificación Estratégica, búsqueda y gestión de fondos para proyectos para municipios.

A nivel nacional, al menos 4 centros fuera de las estructuras universitarias son reconocidos por su trabajo como acompañantes en los procesos de planificación estratégica con los municipios (Centro de Desarrollo Local y Comunitario, Instituto Nacional de Investigaciones Económicas, Centro de Intercambio y Referencia-Iniciativa Comunitaria, Centro Martin Luther King Jr.).A nivel territorial destacan, además, instituciones que realizan esta labor en ámbitos que abarcan más de un municipio contiguo: las Oficinas de los Planes Maestros de las Villas Coloniales (especialmente La Habana) y el Grupo de Trabajo de la Bahía de La Habana.

En las misiones institucionales de las organizaciones académicas como de las no académicas vinculadas a la actividad de ciencia y tecnología, no figura la labor de ADL. Sin embargo, la praxis las lleva a esta labor. Cada una de las instituciones actúa, capacita y acompaña el municipio en el ámbito que es de su competencia, pero el reconocimiento paulatino del carácter integral del desarrollo lleva a las instituciones a los análisis transdisciplinarios y a trabajar de conjunto.

Los municipios y territorios escogidos para los acompañamientos y pilotajes se ven beneficiados, con la capacitación en planeamiento estratégico, con el acceso a fondos de la cooperación internacional o del presupuesto nacional para acciones de emprendimiento productivo local, inversión social, fomento de la identidad, transferencia de tecnología, y otros procesos y acciones significativos.

A pesar del estado meramente introductorio de las funciones de ADL por parte de instituciones cubanas, estas no siempre han tenido resultados positivos. Mecanismos de centralización económica que persisten, como la formación del Plan y Presupuesto Nacional y la centralización del Comercio Exterior han limitado las acciones de promoción del desarrollo local y los impactos continúan siendo modestos. Por otro lado, y quizá lo más importante, es que el estado de limitación de la crisis de los noventa acá del presupuesto municipal y la inexistencia de competencias, deja al municipio en incapacidad para solicitar la ayuda de organizaciones que se dediquen a la asesoría y diseño de planes estratégicos para el desarrollo. En el mejor de los casos y estando plenamente convencida la administración local de los beneficios de la planificación estratégica, el municipio básicamente acepta las instituciones que le proponen la asesoría.

Conclusiones generales

Las ADL han resultado entonces instituciones que paulatinamente se han incorporado a la promoción del desarrollo local. Una prueba apreciable de ello es que países tan dispares en cuanto a sistemas socioeconómicos, niveles de desarrollo y organización del Estado se encuentran en alguna fase de implementación de las ADL, bien sea maduración (Argentina) o introducción e incorporación de trabajo de ADL en instituciones no ADL (Cuba).

A pesar de las distancias de todo tipo entre las dos experiencias nacionales, el reconocimiento e impulso del desarrollo local ha sido la condición mínima y necesaria para el surgimiento de las ADL. En ambos casos el quiebre de los modelos tradicionales de desarrollo basado en promoción desde el Estado Central de las políticas territoriales ha dado paso a un pensamiento y prácticas cada vez más territoriales.

Una de las características comunes en ambas experiencias ha sido el carácter multiactoral y transdisciplinario del desarrollo que fomentan las ADL o las instituciones que realizan funciones de Agencia. En ambos casos las ADL no han estado exentas de problemas y contradicciones, relacionados con el vínculo de las ADL con el presupuesto de los gobiernos en el poder y las limitaciones de participación de actores en la creación, financiamiento o función de ADL. En el caso cubano la promoción del desarrollo local es una de las atribuciones exclusivas del Estado cubano a todos sus niveles y en el caso argentino, el hecho de que no siempre el financiamiento de ADLs por parte del Estado es permitido.

Sobre los autores:

 Mg. Yarbredy Vázquez López del Centro de Desarrollo Local y Comunitario y Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (Cuba)

Licenciado en Economía, Magíster en Economía con mención en Política Económica y Doctorante en Ciencias económicas por la Universidad de La Habana. Desde 2006 labora como Docente del Centro de Investigaciones de Economía Internacional de la Universidad de La Habana y desde 2013 como Investigador Agregado en el Centro de Desarrollo Local y Comunitario en temas vinculados con el desarrollo local y la pequeña y mediana empresa.

Silvia Patricia Farías de la Unidad de Gobiernos Locales Universidad Nacional de Quilmes (Argentina)

Licenciada en Comercio Internacional de la Universidad Nacional de Quilmes.  En 2015 concluyó sus estudios de posgrado en la Maestría en Gobierno Local de la Universidad Nacional de Quilmes, encontrándose actualmente en proceso de elaboración de su tesis de maestría sobre agencias de desarrollo local en América Latina. Desde el año 2013 se desempeña como investigadora en el Centro de Desarrollo Territorial del Departamento de Economía y Administración de la mencionada institución en temáticas vinculadas con el desarrollo económico local.

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